ПОИСК Статьи Рисунки Таблицы НЕЗАВИСИМОСТЬ ОРГАНОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ из "Перспективы политики и анализ режима регулирования в реструктурированной российской электроэнергетике" Действующие в России рамочные основы обеспечивают довольно большую свободу действий, что может привести (или не привести) к появлению проблем. При этом следует отметить, что такая свобода действий связана с определенной традицией политического вмешательства, зачастую совершенно непрозрачного. Такое сочетание значительной свободы действий и продолжающегося непрозрачного политического вмешательства приводит к возникновению чрезмерно больших рисков и может ухудшить конечные результаты и для инвесторов, и для потребителей. [c.7] Для того, чтобы решенР1я органа регулирования вызывали доверие и уважение, их должны принимать лица, не имеющие никакой финансовой или политической заинтересованности в конечном результате. Орган регулирования не должен иметь ни рыночного, ни политического конфликта интересов в пределах предоставленной ему свободы действий. Кроме того, необходимо, чтобы процесс принятрм решений органом регулирован был открытым, понятным и доступным для всех, кто хочет принять в нем участие. Более того, это должен быть процесс, который действительно приводит к принятию решений, а не просто видимая всем шарада, скрывающая закулисные решен . Давление или вл ние частных лиц или интересов, представляющих могущественные политические или финансовые силы, в целях оказания тихого воздействия на результаты процесса регулирования, не только подрывают независимость органа регулирован , но и лишают прозрачности и справедливости весь процесс регулирован . [c.7] Необходимо проанализировать степень независимости предлагаемой регулятивной структуры. Такой анализ должен охватывать как систему в целом, так и отдельные органы регулирования. Для того, чтобы этот анализ был глубоким и справедливым, нужно изучить теоретические и правовые конструкции, а также поведение и результаты. С учетом того, что предлагаемая для России модель рынка электроэнергетики мало изучена, сейчас невозможно сделать какие-либо окончательные выводы, за исключением тех, что опираются на уроки, которые позволяют извлечь действующая модель и международный опыт. [c.7] АТС - это негосударственная организация, которая, однако, полностью контролируется государственными акционерами и представителями государства или органами регулирования, которые, как предполагается, действуют, исходя из собственных экономических и политических интересов. И хотя в Австралии и Новой Зеландии такая схема дала довольно хорошие результаты, она полностью провалилась в Бразилии и Калифорнии. В целом, опыт использования советов акционеров до сих пор был отрицательным. Один из возможных вариантов предусматривает применение двухуровневого принципа, когда создается независимый орган или совет для решенрм вопросов, который совет акционеров не может решить в течение какого-то разумного периода времени. В качестве альтернативы, совет акционеров может быть консультативным органом независимого совета. [c.8] АТС не является полностью не зависимой от Правительства структурой и при этом не дистанцирован от частных экономических и финансовых интересов участников рынка. И хотя эти интересы могут быть очень разными или даже периодически противоречить друг другу, это слабое основание для того, чтобы утверждать, что АТС будет иметь необходимую для администратора рынка степень независимости, которая позволит ему эффективно выполнять свои обязанности и пользоваться доверием. [c.8] По сравнению с подчинением отраслевому министерству (например, Министерству промышленности и энергетики) подотчетность Председателю Правительства - это шаг вперед для обоих органов с точки зрения их значимости и престижа. Насколько это повышает их независимость в принятии решений, на момент составления настоящего доклада определить было невозможно. За развитием этой ситуации, безусловно, следует наблюдать. [c.8] Лучшие образцы мировой практики свидетельствуют о том, что конечной инстанцией в вопросах нормативного регулирования должны быть органы, обладающие достаточной степенью независимости и от государства, и от частных кругов, у которых есть большая заинтересованность в результатах регулирования. Нам кажется, что у российских органов регулирования нет необходимой степени независимости. [c.9] Что касается независимости конкретных регулирующих организаций, то здесь следует подробнее рассмотреть ФАС, ФСТ, РЭК и АТС. [c.9] ФАС - это не самостоятельная организация, а служба, подотчетная непосредственно Правительству РФ. Пока еще трудно сказать, насколько независимыми в своей деятельности будут или могут быть сотрудники ФАС, отвечающие за осуществление надзора за конкуренцией на рынке электроэнергии. Сейчас ясно только то, что не будет обычных институциональных защитных механизмов, обеспечивающих независимое принятие решений теми, кто защищает конкуренцию. Это противоречит современной международной практике, когда защитники конкуренции полностью отделены от политики. И хотя сейчас нельзя со всей уверенностью сказать, что отсутствие независимости неизбежно приведет к политизации или лоббированию на высоких уровнях, факт остается фактом созданы все возможности для такого печального исхода. С учетом большой заинтересованности в этих вопросах и центральной роли ФАС в успешном формировании конкурентного рынка, с учетом того, что сам рынок еще находится в зачаточном состоянии и его конкурентный характер весьма неустойчив, а также с учетом возможных рисков, связанных с провалом попыток внедрения конкуренции, стоит принять меры к тому, чтобы избежать такого развития событий. [c.9] Органы, отвечающие за регулирование конкуренции, должны быть полностью независимы при проведении оценки и мониторинга рынка и при осуществлении мер, направленных на внедрение и развитие конкуренции и преодоление проблем, связанных с рыночной властью, слабостью рыночных механизмов, недостатками структуры рынка и нарушениями правил поведения на рынке. Главное, нужно создать условия для того, чтобы органы, отвечающие за регулирование конкуренции, могли выполнять свои обязанности без давления со стороны политических кругов и без излишнего вмешательства или лоббирования со стороны частных экономических сил. Но нашему мнению, в России сейчас сложилась иная ситуация. [c.9] С учетом этого, изложенные далее положения, касающиеся независимости ФСТ и РЭК, в равной степени относятся и к сотрудникам ФАС, отвечающим за регулирование конкуренции. [c.10] Опрос проводился до начала последней реструктуризации правительства, в ходе которой ФЭК была преобразована в ФСТ, подотчетную Председателю Правительства РФ. Тем не менее, полученные ответы не потеряли своей актуальности. [c.10] Возможно, в России следует ввести положение о том, чтобы кандидатуры лиц, назначаемых в органы регулирования, утверждались Государственной Думой. Согласие парламента на назначение таких кандидатов, предлагаемых Президентом или правительством, требуется во многих странах. Это имеет символическое и практическое значение, поскольку утверждение кандидата обеими ветвями власти егце раз подтверждает тот факт, что орган регулирования является инструментом государства, а не правительства, и что сотрудники этого органа никому не обязаны своим назначением. [c.10] Еще важнее, наверное, то, что правительство (за исключением очень редких случаев) оставляет за собой право отме ть решения органа регулирован . По существу, сохра ются все возможности для политизации процесса установления тарифов и превращен процедуры установления тарифов в ФСТ в пустое за тие. Это право правительства трудно определить иначе, как висящий над ФСТ топор, который ограничивает возможность ее независимого функционирован . Это право не соответствует международным нормам независимого регулирования. [c.11] Тот факт, что все Главные инспектора ФСТ, за исключением руководителя Службы, назначаются Правительством, а не Президентом РФ, что Минэкономразвития может навязывать использование своих методик, устанавливать предельные (максимальные) уровни тарифов и отменять решения ФСТ, противоречит лучшим образцам мирового опыта, касающегося деятельности независимых органов регулирования. Если для конкретных категорий потребителей необходимо установить максимальные уровни тарифов или если методики ценообразования нуждаются в определенных ограничениях, это, по возможности, должно быть оговорено в самом начале при определении рамочных основ работы органа регулирования, а не навязываться впоследствии Правительством. [c.11] Регулирование переноса издержек, связанных с покупкой электроэнергии на конкурентном оптовом рынке электроэнергии - очень сложная и трудновыполнимая задача. Предоставление значительной свободы действий относительно слабым местным органам регулирования с весьма ограниченным опытом может повлечь за собой серьезные риски. В этих условрмх было бы желательно, чтобы ФСТ разработала для РЭК жесткие обязательные принципы, определяющие применяемый подход. Это ограничит свободу действий РЭК, но у них останется возможность учитывать местные предпочтения, условия и обстоятельства в процессе принятрм решений. [c.13] Вернуться к основной статье